Nya tjänstedirektivet i EU
Riksdagens representant vid EU:s institutioner 2006-02-16
Bengt Ohlsson
PROMEMORIA
Bred majoritet i Europaparlamentet bakom kompromiss om tjänstedirektivet
När Europaparlamentet i dag, den 16 februari 2006, röstat fram sitt betänkande om förslaget till tjänstedirektiv kan konstateras att den kompromiss som veckan innan utarbetats av de båda största partigrupperna (EPP-ED och PES) fått bred uppslutning. I den avslutande omröstningen om förslaget till direktivtext avgavs 391 ja-röster mot 213 nej-röster, medan 34 avstod.
Säkerligen kommer media att förmedla såväl information om, som kommentarer till, EP:s ställningstagande. Det är ännu för tidigt att presentera en detaljerad analys av vad EP:s ändringsförslag innebär. En sådan är kanske heller inte behövlig, eftersom kommissionen och rådet kan väntas "korrigera" tekniska fel och oklarheter i den fortsatta behandlingen av förslaget. Här ska därför endast tecknas en bakgrund till den kompromiss som EP uttalat sig för, samt redovisas de politiska huvuddragen i denna. Avslutningsvis nämns något om den fortsatta processen.
Bred överenskommelse i EP eftersträvades
Som redovisats i en tidigare pm (daterad 2005-12-02) hade, inför omröstningen i EP:s huvudansvariga utskott, de fem största partigrupperna (EPP-ED, PSE, ALDE, De gröna/EFA och GUE/NGL) lyckats nå uppgörelser om att ändra kommissionens förslag på en rad punkter, dock inte på de allra viktigaste. I dessa återstående konfliktfrågor - främst direktivets tillämpningsområde och "ursprungslands-principen" - vanns omröstningarna ganska knappt av en center-höger-majoritet (EPP-ED med stöd av ALDE och UEN).
Det stod dock redan då klart att arbetet i EP skulle fortsätta, i syfte att inför behandlingen i plenum nå en bredare majoritet, i realiteten en majoritet "över blockgränsen". En sådan uppgörelse innebär betydligt större möjlighet för EP att utöva inflytande på utformningen av de viktigaste elementen i ett tjänstedirektiv, men också för att ett sådant direktiv alls ska kunna antas.
Frågan har varit både uppmärksammad och politiskt kontroversiell i flera länders valrörelser (och folkomröstningar). Mot den bakgrunden har det varit en vanlig, och troligen riktig, bedömning att ett förslag som mötte aktivt motstånd från antingen EPP-ED- eller PES-gruppen skulle löpa stor risk att blockeras i ministerrådet, eller åtminstone fördröjas avsevärt. Detta torde vara en viktig del av förklaringen till att en lösning baserad på center-höger-majoritetens uppfattning i EP-utskottet nu ersatts av en uppgörelse som fått stöd av nästan hela PES-gruppen (medan, jämfört med omröstningen i utskottet, ett antal ledamöter ur center-höger-grupperingen fallit ifrån).
I omröstningen i plenum var PES-gruppen nästan enhälligt för, liksom EPP-delen av EPP-ED. Många av de brittiska, central- och östeuropeiska och nordiska konservativa röstade emot, liksom huvuddelen av ALDE-gruppen. De gröna/EFA, liksom GUE/NGL röstade emot, och, av motsatt skäl, flertalet ledamöter från UEN- och ID-grupperna.
Kompromissens innehåll
En "blocköverskridande" kompromiss måste bygga på att parterna i grunden är positiva till att avskaffa hinder för tjänstehandeln. Direktivet måste alltså innebära framsteg i det avseendet. Å andra sidan måste en uppgörelse respektera att sådana framsteg inte bör - eller i nuvarande politiska läge inte kan - åstadkommas om stora grupper i vissa MS upplever denna liberalisering som ett hot mot sysselsättning och arbetsvillkor, mot de offentliga tjänsterna eller mot den sociala välfärden mer allmänt. Förhandlingarna har i grunden handlat om vilken avvägning som ska göras när dessa båda intressen står emot varandra.
Alla har naturligtvis inte tyckt att den avvägning kompromissen innebär varit rimlig. Ytterpunkterna på en skala kan sägas ha varit å ena sidan de, som velat se en mer eller mindre renodlad "ursprungslandsprincip" med möjlighet för MS att konkurrera med de "förmånligaste" reglerna, och å andra sidan de som snarast velat begränsa den fria rörlighet för tjänster som följer av gällande fördrag och av EG-domstolens praxis. Ska en bred majoritet uppnås hamnar en kompromiss med nödvändighet ganska nära mitten av denna skala.
I huvudsak innebär det EP nu ställt sig bakom följande:
Det stod tidigt klart att en förutsättning för en uppgörelse skulle vara att direktivet inte fick inverka på arbetsrätten eller på och löne- och arbetsvillkor. Kompromissen anses tillgodose detta. Man lägger i direktivet till formuleringar om att detta inte gäller eller påverkar "rättsliga eller avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, anställningsförhållanden ... samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare." Särskilt understryks i detta sammanhang rätten att förhandla och ingå kollektivavtal samt rätten till fackliga stridsåtgärder. De av kommissionen föreslagna art. 24 och 25, som rör utstationering av arbetstagare, stryks ur tjänstedirektivet. Enligt majoritetens motivering är man kritisk till förslaget i sak, men framför allt vill man att alla eventuella förtydliganden i fråga om utstationering ska göras i det nu gällande "utstationeringsdirektivet". (Det är möjligt att kommissionen därför återkommer med förslag till ändringar av detta direktiv.)
En annan fråga har varit vilka sektorer/tjänstekategorier som skulle undantas från direktivets bestämmelser eller från "ursprungslandsprincipen". Nu införs formuleringar (i art 1) som anger att detta direktiv inte behandlar liberalisering av "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse" och heller inte privatisering av offentliga företag som tillhandahåller tjänster.
Vidare sägs att "Detta direktiv påverkar inte tjänster vars mål är social välfärd". Av de motiveringar som också lagts till framgår att de tjänster som avses rör bl.a. "sociala bostäder", barnomsorg och tjänster som syftar till att stödja familjer och ungdomar, samt utbildnings- och kulturtjänster. Det anges också att bemanningsföretag inte ska omfattas av direktivets regler. Sedan tidigare har bred enighet rått om att direktivet inte ska omfatta "tjänster av allmänt intresse", och heller inte vissa typer av tjänster som regleras av sektorsdirektiv. Utskottsbehandlingen resulterade i att en majoritet uttalade sig för att uttryckligen utesluta också hälso- och sjukvård, audiovisuella tjänster, spel, samt tjänster som permanent eller tillfälligt innebär myndighetsutövning.
"Ursprungslandsprincipen" har ansetts utgöra ett hot mot bl.a. konsument- och miljöskydd. Denna princip har nu omformulerats till det mer neutrala "Frihet att tillhandahålla tjänster". Denna frihet konkretiseras i främst art. 16, som räknar upp en rad krav, eller typer av krav, som MS inte får ställa på (utländska) tjänsteleverantörer. Det är alltså i detta som undanröjandet av hinder i huvudsak ligger - många MS har i dagsläget bestämmelser, t.ex. att viss typ av utrustning måste användas, som de inte kommer att kunna ha kvar när direktivet träder i kraft.
Så långt ligger man ganska nära vad "ursprungslandsprincipen" skulle ha inneburit, även om begreppet som sådant har övergetts. Det sägs emellertid också att art. 16 inte ska tillämpas på "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ..., bl.a." posttjänster, elöverförings- , eldistributions- och elleveranstjänster, motsvarande tjänster avseende gas och vatten, samt avfallshantering. Här kan alltså nationella krav gälla, utan hinder av vad som sägs i nyssnämnda art. 16.
Det finns också en bestämmelse som urholkar, men inte helt upphäver, "ursprungslandsprincipen" för de tjänster på vilka art. 16 ska tillämpas. Bestämmelserna däri (alltså de krav MS inte får ställa) ska inte hindra mottagarlandet att ställa krav som motiveras av "skäl som avser ... socialpolitik, konsumentskydd, miljöskydd och folkhälsa". Sådana krav ska, enligt EG:s allmänna rättsprinciper, vara nödvändiga för att uppnå det mål som åsyftas, och proportionerliga. Vilka konkreta åtgärder från MS sida som kan accepteras är därför något oklart. Viss ledning ges av de motiveringar som finns i direktivtexten, och av tidigare rättspraxis. Dock tycks här finnas en gråzon, där ytterligare avgöranden av EG-domstolen kan behövas för att klargöra rättsläget.
Den fortsatta proceduren
Ministerrådets ordförande (Martin Bartenstein, A) sade i EP:s debatt, att Europas medborgare har rätt till en inre marknad för tjänster där oberättigade hinder för tjänsteleverantörerna undanröjts, men som inte medför risker för löne- eller "social" dumping, som är neutral i förhållande till arbetsrätten, som inte undergräver utstationeringsdirektivet, och som inte heller undergräver kvaliteten eller tillgången till offentliga tjänster.
Detta kan ses som ordförandeskapets bedömning av vad som är nödvändigt för att en uppgörelse (i rådet och mellan EP och rådet) ska kunna nås - och kanske också vad ordförandeskapet uppfattar som önskvärt. Det är också en ganska bra beskrivning av huvuddragen i den kompromiss EP nu ställt sig bakom. (Den något oklara möjligheten till åtgärder för skydd av konsumenterna, miljön, folkhälsan, m.m. nämnde Bartenstein dock inte.)
Ordförandeskapet skulle, sade Bartenstein, arbeta för ett direktiv som tog hänsyn till dessa krav, och samtidigt skapar en fungerande inre marknad för tjänster, och så långt möjligt tar till vara den tillväxt- och sysselsättningspotential detta innebär. En bred enighet i EP, särskilt i de kontroversiella frågorna, skulle vara til stor hjälp i rådets fortsatta arbete, menade han, och välkomnade i denna anda kommissionens beredskap att snabbt efter EP:s omröstning, och i tid för Europeiska rådets möte i mars, lägga fram förslag till de viktigaste elementen i en politisk överenskommelse.
Kommissionens ordförande Barroso medgav i EP:s debatt att kritiken mot förslaget varit åtminstone delvis berättigad, och bekräftade att kommissionen är beredd att utarbeta ett reviderat förslag, baserat på de ändringar som kunde samla bred enighet i EP.
Sammantaget torde detta innebära att det politiska innehållet i direktivet - förutsatt att det kan antas inom överskådlig tid - kommer att vara ganska likt EP-kompromissen.
Bengt Ohlsson
PROMEMORIA
Bred majoritet i Europaparlamentet bakom kompromiss om tjänstedirektivet
När Europaparlamentet i dag, den 16 februari 2006, röstat fram sitt betänkande om förslaget till tjänstedirektiv kan konstateras att den kompromiss som veckan innan utarbetats av de båda största partigrupperna (EPP-ED och PES) fått bred uppslutning. I den avslutande omröstningen om förslaget till direktivtext avgavs 391 ja-röster mot 213 nej-röster, medan 34 avstod.
Säkerligen kommer media att förmedla såväl information om, som kommentarer till, EP:s ställningstagande. Det är ännu för tidigt att presentera en detaljerad analys av vad EP:s ändringsförslag innebär. En sådan är kanske heller inte behövlig, eftersom kommissionen och rådet kan väntas "korrigera" tekniska fel och oklarheter i den fortsatta behandlingen av förslaget. Här ska därför endast tecknas en bakgrund till den kompromiss som EP uttalat sig för, samt redovisas de politiska huvuddragen i denna. Avslutningsvis nämns något om den fortsatta processen.
Bred överenskommelse i EP eftersträvades
Som redovisats i en tidigare pm (daterad 2005-12-02) hade, inför omröstningen i EP:s huvudansvariga utskott, de fem största partigrupperna (EPP-ED, PSE, ALDE, De gröna/EFA och GUE/NGL) lyckats nå uppgörelser om att ändra kommissionens förslag på en rad punkter, dock inte på de allra viktigaste. I dessa återstående konfliktfrågor - främst direktivets tillämpningsområde och "ursprungslands-principen" - vanns omröstningarna ganska knappt av en center-höger-majoritet (EPP-ED med stöd av ALDE och UEN).
Det stod dock redan då klart att arbetet i EP skulle fortsätta, i syfte att inför behandlingen i plenum nå en bredare majoritet, i realiteten en majoritet "över blockgränsen". En sådan uppgörelse innebär betydligt större möjlighet för EP att utöva inflytande på utformningen av de viktigaste elementen i ett tjänstedirektiv, men också för att ett sådant direktiv alls ska kunna antas.
Frågan har varit både uppmärksammad och politiskt kontroversiell i flera länders valrörelser (och folkomröstningar). Mot den bakgrunden har det varit en vanlig, och troligen riktig, bedömning att ett förslag som mötte aktivt motstånd från antingen EPP-ED- eller PES-gruppen skulle löpa stor risk att blockeras i ministerrådet, eller åtminstone fördröjas avsevärt. Detta torde vara en viktig del av förklaringen till att en lösning baserad på center-höger-majoritetens uppfattning i EP-utskottet nu ersatts av en uppgörelse som fått stöd av nästan hela PES-gruppen (medan, jämfört med omröstningen i utskottet, ett antal ledamöter ur center-höger-grupperingen fallit ifrån).
I omröstningen i plenum var PES-gruppen nästan enhälligt för, liksom EPP-delen av EPP-ED. Många av de brittiska, central- och östeuropeiska och nordiska konservativa röstade emot, liksom huvuddelen av ALDE-gruppen. De gröna/EFA, liksom GUE/NGL röstade emot, och, av motsatt skäl, flertalet ledamöter från UEN- och ID-grupperna.
Kompromissens innehåll
En "blocköverskridande" kompromiss måste bygga på att parterna i grunden är positiva till att avskaffa hinder för tjänstehandeln. Direktivet måste alltså innebära framsteg i det avseendet. Å andra sidan måste en uppgörelse respektera att sådana framsteg inte bör - eller i nuvarande politiska läge inte kan - åstadkommas om stora grupper i vissa MS upplever denna liberalisering som ett hot mot sysselsättning och arbetsvillkor, mot de offentliga tjänsterna eller mot den sociala välfärden mer allmänt. Förhandlingarna har i grunden handlat om vilken avvägning som ska göras när dessa båda intressen står emot varandra.
Alla har naturligtvis inte tyckt att den avvägning kompromissen innebär varit rimlig. Ytterpunkterna på en skala kan sägas ha varit å ena sidan de, som velat se en mer eller mindre renodlad "ursprungslandsprincip" med möjlighet för MS att konkurrera med de "förmånligaste" reglerna, och å andra sidan de som snarast velat begränsa den fria rörlighet för tjänster som följer av gällande fördrag och av EG-domstolens praxis. Ska en bred majoritet uppnås hamnar en kompromiss med nödvändighet ganska nära mitten av denna skala.
I huvudsak innebär det EP nu ställt sig bakom följande:
Det stod tidigt klart att en förutsättning för en uppgörelse skulle vara att direktivet inte fick inverka på arbetsrätten eller på och löne- och arbetsvillkor. Kompromissen anses tillgodose detta. Man lägger i direktivet till formuleringar om att detta inte gäller eller påverkar "rättsliga eller avtalsreglerade bestämmelser om anställningsvillkor, anställningsförhållanden ... samt förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare." Särskilt understryks i detta sammanhang rätten att förhandla och ingå kollektivavtal samt rätten till fackliga stridsåtgärder. De av kommissionen föreslagna art. 24 och 25, som rör utstationering av arbetstagare, stryks ur tjänstedirektivet. Enligt majoritetens motivering är man kritisk till förslaget i sak, men framför allt vill man att alla eventuella förtydliganden i fråga om utstationering ska göras i det nu gällande "utstationeringsdirektivet". (Det är möjligt att kommissionen därför återkommer med förslag till ändringar av detta direktiv.)
En annan fråga har varit vilka sektorer/tjänstekategorier som skulle undantas från direktivets bestämmelser eller från "ursprungslandsprincipen". Nu införs formuleringar (i art 1) som anger att detta direktiv inte behandlar liberalisering av "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse" och heller inte privatisering av offentliga företag som tillhandahåller tjänster.
Vidare sägs att "Detta direktiv påverkar inte tjänster vars mål är social välfärd". Av de motiveringar som också lagts till framgår att de tjänster som avses rör bl.a. "sociala bostäder", barnomsorg och tjänster som syftar till att stödja familjer och ungdomar, samt utbildnings- och kulturtjänster. Det anges också att bemanningsföretag inte ska omfattas av direktivets regler. Sedan tidigare har bred enighet rått om att direktivet inte ska omfatta "tjänster av allmänt intresse", och heller inte vissa typer av tjänster som regleras av sektorsdirektiv. Utskottsbehandlingen resulterade i att en majoritet uttalade sig för att uttryckligen utesluta också hälso- och sjukvård, audiovisuella tjänster, spel, samt tjänster som permanent eller tillfälligt innebär myndighetsutövning.
"Ursprungslandsprincipen" har ansetts utgöra ett hot mot bl.a. konsument- och miljöskydd. Denna princip har nu omformulerats till det mer neutrala "Frihet att tillhandahålla tjänster". Denna frihet konkretiseras i främst art. 16, som räknar upp en rad krav, eller typer av krav, som MS inte får ställa på (utländska) tjänsteleverantörer. Det är alltså i detta som undanröjandet av hinder i huvudsak ligger - många MS har i dagsläget bestämmelser, t.ex. att viss typ av utrustning måste användas, som de inte kommer att kunna ha kvar när direktivet träder i kraft.
Så långt ligger man ganska nära vad "ursprungslandsprincipen" skulle ha inneburit, även om begreppet som sådant har övergetts. Det sägs emellertid också att art. 16 inte ska tillämpas på "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ..., bl.a." posttjänster, elöverförings- , eldistributions- och elleveranstjänster, motsvarande tjänster avseende gas och vatten, samt avfallshantering. Här kan alltså nationella krav gälla, utan hinder av vad som sägs i nyssnämnda art. 16.
Det finns också en bestämmelse som urholkar, men inte helt upphäver, "ursprungslandsprincipen" för de tjänster på vilka art. 16 ska tillämpas. Bestämmelserna däri (alltså de krav MS inte får ställa) ska inte hindra mottagarlandet att ställa krav som motiveras av "skäl som avser ... socialpolitik, konsumentskydd, miljöskydd och folkhälsa". Sådana krav ska, enligt EG:s allmänna rättsprinciper, vara nödvändiga för att uppnå det mål som åsyftas, och proportionerliga. Vilka konkreta åtgärder från MS sida som kan accepteras är därför något oklart. Viss ledning ges av de motiveringar som finns i direktivtexten, och av tidigare rättspraxis. Dock tycks här finnas en gråzon, där ytterligare avgöranden av EG-domstolen kan behövas för att klargöra rättsläget.
Den fortsatta proceduren
Ministerrådets ordförande (Martin Bartenstein, A) sade i EP:s debatt, att Europas medborgare har rätt till en inre marknad för tjänster där oberättigade hinder för tjänsteleverantörerna undanröjts, men som inte medför risker för löne- eller "social" dumping, som är neutral i förhållande till arbetsrätten, som inte undergräver utstationeringsdirektivet, och som inte heller undergräver kvaliteten eller tillgången till offentliga tjänster.
Detta kan ses som ordförandeskapets bedömning av vad som är nödvändigt för att en uppgörelse (i rådet och mellan EP och rådet) ska kunna nås - och kanske också vad ordförandeskapet uppfattar som önskvärt. Det är också en ganska bra beskrivning av huvuddragen i den kompromiss EP nu ställt sig bakom. (Den något oklara möjligheten till åtgärder för skydd av konsumenterna, miljön, folkhälsan, m.m. nämnde Bartenstein dock inte.)
Ordförandeskapet skulle, sade Bartenstein, arbeta för ett direktiv som tog hänsyn till dessa krav, och samtidigt skapar en fungerande inre marknad för tjänster, och så långt möjligt tar till vara den tillväxt- och sysselsättningspotential detta innebär. En bred enighet i EP, särskilt i de kontroversiella frågorna, skulle vara til stor hjälp i rådets fortsatta arbete, menade han, och välkomnade i denna anda kommissionens beredskap att snabbt efter EP:s omröstning, och i tid för Europeiska rådets möte i mars, lägga fram förslag till de viktigaste elementen i en politisk överenskommelse.
Kommissionens ordförande Barroso medgav i EP:s debatt att kritiken mot förslaget varit åtminstone delvis berättigad, och bekräftade att kommissionen är beredd att utarbeta ett reviderat förslag, baserat på de ändringar som kunde samla bred enighet i EP.
Sammantaget torde detta innebära att det politiska innehållet i direktivet - förutsatt att det kan antas inom överskådlig tid - kommer att vara ganska likt EP-kompromissen.
Kommentarer
Trackback